O estado de bem-estar social britânico

Em dezembro de 1942, enquanto Londres ainda limpava os escombros de outra noite de bombardeios, um economista de 63 anos entregou ao governo um documento que mudou a vida dos britânicos. Embora consumisse a atenção e os recursos de um governo em guerra, o texto era um plano de paz. Dava esperanças de viver sem medo da doença que esvazia a poupança, da velhice que condena à indigência, do desemprego que arranca a dignidade junto com o salário. Sir William Beveridge chamou esses fantasmas de “Cinco Gigantes” e propôs que a seguridade social deixasse de ser privilégio de poucos.

O relatório tornou-se um fenômeno editorial improvável em plena guerra. Formaram-se filas diante da livraria oficial do governo, e as vendas, somadas as versões resumidas, passaram de 600 mil exemplares até fevereiro de 1944. Conta-se que versões abreviadas foram lançadas de paraquedas sobre a Europa ocupada, e a BBC difundiu o conteúdo em mais de vinte línguas. O conservador Churchill tentou conter a repercussão e adiar a aplicação do plano, mas na prática o governo de coalizão deu vazão a várias de suas ideias. Sindicalistas e círculos eclesiásticos, entre eles o do arcebispo William Temple, receberam a proposta com entusiasmo, e as pesquisas de opinião da época registraram aprovação muito ampla.

A história do welfare state britânico é mais longa que o relatório. A Poor Law Amendment Act de 1834 condicionou a assistência ao ingresso nos asilos de trabalho (workhouses), e o laissez-faire do século XIX foi implantado e mantido por ação do Estado. Os levantamentos de Charles Booth em Londres e de Seebohm Rowntree em York mostraram que a pobreza decorria sobretudo de salários baixos, doença e velhice, o que enfraqueceu a leitura moralizante da indigência. A Comissão Real sobre as Leis dos Pobres, de 1905 a 1909, com o Relatório Minoritário de Beatrice e Sidney Webb, deu forma institucional a essa crítica.

Os governos liberais seguintes introduziram a refeição escolar em 1906 e, em 1908, o Old Age Pensions Act, que concedia pensão estatal aos maiores de setenta anos, sem contribuição prévia, financiada por impostos e sujeita a teste de recursos. O National Insurance Act de 1911 criou o seguro compulsório de saúde para trabalhadores manuais e o seguro contra o desemprego, este restrito a setores cíclicos como a construção naval e a engenharia. O seguro foi parcialmente inspirado nos modelos alemães desenvolvidos sob Otto von Bismarck, enquanto as pensões de 1908 tinham mais afinidade com a reforma da Poor Law e com a campanha de Booth em favor de pensões de velhice. O conflito com os interesses proprietários em torno do financiamento, já visível no People’s Budget de Lloyd George, de 1909, e na crise constitucional que levou ao Parliament Act de 1911, voltaria a dominar o debate depois de 1942.

Entre as guerras, R. H. Tawney formulou o argumento moral em favor da reforma. Em The Acquisitive Society (1921) e em Equality (1931), atacou a sociedade aquisitiva por priorizar o lucro acima do serviço e sustentou que as desigualdades do capitalismo sem freios eram incompatíveis com uma cultura autêntica e com a democracia. Durante a Segunda Guerra Mundial, a engenharia social em larga escala passou a parecer possível e necessária. Karl Mannheim, sociólogo húngaro exilado em Londres, defendeu em Diagnosis of Our Time (1943) que o retorno ao laissez-faire era inviável e que a sociedade de massas exigia planejamento compatível com a liberdade. Temple, em Christianity and Social Order (1942), propôs uma ordem social cristã que assegurasse moradia digna, educação até os dezoito anos e renda suficiente, e a expressão welfare state, oposta a warfare state, costuma ser associada a ele, embora a autoria seja incerta. No plano econômico, a Teoria geral de Keynes (1936) forneceu o argumento em favor da intervenção estatal para manter o pleno emprego, condição da qual dependia a viabilidade de um sistema amplo de seguridade.

A origem do relatório foi, em certa medida, acidental. Em junho de 1941, o governo de guerra, por iniciativa do ministro Arthur Greenwood, encarregou Beveridge de presidir um comitê interdepartamental cuja função seria apenas examinar e coordenar os programas existentes de seguro social. Beveridge, que dirigira a London School of Economics de 1919 a 1937 e chefiava então o University College, de Oxford, via naquilo uma tarefa administrativa menor. Reduziu o comitê a um órgão de assessoria de funcionários, assinou o relatório sozinho e elaborou um plano abrangente e radical para o pós-guerra. Sustentava que “um momento revolucionário na história do mundo é um tempo para revoluções, não para remendos”. O relatório, formalmente intitulado Social Insurance and Allied Services, foi publicado em 1º de dezembro de 1942.

O plano identificava cinco obstáculos à reconstrução, os Cinco Gigantes, a saber a Necessidade, a Doença, a Ignorância, a Miséria Habitacional e a Ociosidade. O relatório tratava diretamente da Necessidade, por meio de um sistema abrangente de seguro social, e tomava como pressupostos a existência de abonos por filhos, de serviços universais de saúde e reabilitação e da manutenção de alto nível de emprego. As demais frentes, como a reforma educacional de 1944, dependiam de outras políticas. Cada cidadão em idade de trabalhar pagaria contribuição semanal de valor fixo a um fundo comum e receberia, em troca, benefícios de valor fixo contra desemprego, doença e velhice, independentemente da renda anterior e em montante suficiente para a subsistência. O núcleo contributivo dispensava teste de meios e seria complementado por uma assistência nacional sujeita à avaliação de recursos, enquanto a ação voluntária individual poderia erguer-se sobre essa base. A universalização reduzia custos de fiscalização e oferecia segurança sem eliminar o incentivo e a responsabilidade pessoais. O plano tratava a mulher casada como categoria própria, em geral dependente do marido, pressuposto que a historiografia feminista posterior criticou.

A recepção oficial foi bem menos calorosa que a popular. A publicação foi adiada por parte do gabinete, que a considerava revolucionária demais, e Churchill consentiu que Beveridge falasse em público só depois do lançamento. O Tesouro manifestou reservas fiscais importantes. Benefícios de subsistência não poderiam ser financiados apenas por contribuições fixas sem sobrecarregar os trabalhadores de baixa renda, e os cálculos financeiros do relatório foram objeto de controvérsia. A posição de Keynes tende a ser descrita como mais favorável e mais matizada que a do Tesouro. No debate de fevereiro de 1943, o governo anunciou que não aplicaria o plano de imediato, e 121 deputados, 97 deles trabalhistas, votaram contra essa posição. Em transmissão de março daquele ano, Churchill advertiu contra novos gastos sem relação com as circunstâncias do pós-guerra e anunciou um plano de quatro anos.

O governo de coalizão acabou por incorporar parte do programa, com o Livro Branco sobre Política de Emprego de 1944, o Education Act de 1944, o Livro Branco sobre seguro social do mesmo ano e o Family Allowances Act de 1945. O grosso da implementação coube ao governo trabalhista de Clement Attlee, com o National Insurance Act e o National Health Service Act de 1946, o National Assistance Act de 1948, que encerrou a Poor Law, e a abertura do Serviço Nacional de Saúde em julho de 1948. A relação entre Beveridge e o sistema efetivamente criado foi, contudo, tensa. Segundo a leitura de Lawrence Goldman, as contradições entre os planos de Beveridge e de Aneurin Bevan, que nacionalizou os hospitais e financiou o serviço sobretudo por impostos gerais, estão no cerne dos problemas do sistema até hoje.

No plano teórico, Karl Polanyi, em A grande transformação (1944), escrita durante a guerra, descreveu a história do século XIX e do início do século XX como um duplo movimento. De um lado, a expansão do mercado autorregulado, imposta com o concurso do Estado, procurava “desincrustar” (disembedding) a economia das relações sociais. De outro, a sociedade reagia de modo espontâneo para proteger o trabalho, a terra e a moeda dos efeitos destrutivos dessa mercantilização. Os dois movimentos eram simultâneos e conflitivos, e o welfare state pode ser lido como expressão institucional do segundo. Polanyi integrava uma geração de intelectuais da Europa central, muitos deles exilados, como Mannheim, que buscaram compreender os limites do mercado e do planejamento. Friedrich Hayek, que se mudara para Londres em 1931, ocupou a posição oposta em O caminho da servidão (1944), ao ver no planejamento estatal um risco para a liberdade. T. H. Marshall, em Citizenship and Social Class (1950), interpretou os direitos sociais como a terceira camada da cidadania, depois dos direitos civis e políticos.

A historiografia discute até que ponto a guerra produziu consenso. A tese do consenso do pós-guerra, associada a Paul Addison, destaca a convergência entre conservadores, liberais e trabalhistas em torno do pleno emprego, da segurança social e da saúde universal. Rodney Lowe examinou criticamente essa interpretação, e outros historiadores enfatizam as raízes anteriores à guerra, as divergências internas e as críticas libertárias e conservadoras que persistiram. Setores que ganhavam mais com a economia individualista resistiram, e o temor de avanços políticos das classes trabalhadoras e a conjuntura de Guerra Fria costumam ser citados entre os fatores que sustentaram o acordo, embora o peso de cada um permaneça em disputa.

Os governos de Margaret Thatcher, a partir de 1979, desvincularam o reajuste das pensões básicas dos salários e promoveram a venda de moradias públicas. A chamada terceira via de Tony Blair combinou aumento do gasto em saúde, créditos fiscais e mecanismos de mercado nos serviços públicos, balanço que a literatura avalia de modo desigual. Paul Pierson sustenta que os Estados de bem-estar mostraram notável resiliência diante dos cortes, e o sistema britânico, embora reduzido em parte, continua em vigor. Ele enfrenta hoje pressões demográficas, fiscais e de austeridade, que o estudo de Goldman relaciona aos dilemas já presentes nos planos de Beveridge e de Bevan.

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O Modelo de Bem-Estar Social Escandinavo

SAIBA MAIS

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